在舉國上下共同抗擊新冠肺炎疫情之時，2月12日上午，全國政協社會和法制委員會召開“凝聚依法防控共識，全面提高依法治理能力”座談會，會議由全國政協社會和法制委員會主任沈德詠主持。與會委員圍繞如何依法防控、如何完善應急管理體系、如何形成社會共治等話題，發揮各自專業優勢，積極建言，在貫徹落實黨中央各項決策部署、補齊突發公共衛生事件應對短板和提高依法治理能力等方面達成了共識。

 

　　全國政協常委、社會和法制委員會駐會副主任呂忠梅：

 

　　公共健康和檢驗檢疫的理念和要求應納入野生動物保護法

 

　　此次新冠肺炎疫情和2003年SARS都屬于“舌尖上的肺炎”，由此暴露出“健康中國”戰略的法律協同規制不足。當前，我國野生動物保護存在立法分散、相關法律銜接不暢、管理權限上交叉重疊、管理與監督職能不分等一些問題，建議全面修訂野生動物保護法，推動綜合性、體系化立法。

 

　　從現有的法律分析，我國野生動物保護立法分散，相關立法的宗旨各異。其中，《野生動物保護法》《陸生野生動物保護實施條例》《水生野生動物保護實施條例》《瀕危野生動植物進出口管理條例》《國家重點保護野生動物馴養繁殖許可證管理辦法》等所要保護的只是“珍貴、瀕危的陸生、水生野生動物和有重要生態、科學、社會價值的陸生野生動物”。其他一般的動物，比如實驗動物、畜禽、寵物、娛樂動物、流浪動物等動物的保護分散在《畜牧法》《動物防疫法》《漁業法》《食品安全法》《進出境動植物檢疫法》等法律，以及《實驗動物管理條例》《獸藥管理條例》《動物源性飼料產品安全生產管理辦法》等規定中。相關規定雖涉及動物，但立法形式、效力層級不同，立法宗旨各異，資源開發利用和生物多樣性保護矛盾難以調和，保護優先原則難以貫徹。因此，要全面修訂《野生動物保護法》，將公共健康、檢驗檢疫的理念和要求納入《野生動物保護法》立法目的，并統一《野生動物保護法》《畜牧法》《動物防疫法》《漁業法》《食品安全法》等法律對動物定義應內在統一，加強協同規制，確保無縫銜接，為加強重大公共衛生安全風險的源頭控制提供基本法律依據。

 

　　同時，全國人大應盡快啟動對《野生動物保護法》《動物防疫法》等相關法律開展專項執法檢查、立法后評估等工作；建議最高法和最高檢發布一批專門的野生動物保護的指導性案例或典型案例。國務院應盡快啟動針對《陸生野生動物保護實施條例》和《水生野生動物保護實施條例》實施情況開展監督檢查，對《人工繁育國家重點保護野生動物名錄》進行專門執法檢查和評估，從嚴把關并適當刪減該名錄中的野生動物種類數量。對省、自治區、直轄市和設區市的人大或政府相關立法、地方重點保護野生動物名錄進行全面審查和評估，“保持中央生態環境保護督察的高壓態勢，避免地方立法和名錄對國家禁止性規定和名錄進行惡意規避或變相變通。”

 

　　考慮到部分民族地區的原住民仍然保留部分基于傳統風俗進行的野生動物利用活動以及傳統中醫藥產業發展的需要，調整名錄或修法的時候需要做出審慎性的規定，要避免“野味”資本下鄉或上山，防止野生動物產業鏈或資本市場變相地向一些民族地區或山區、草原轉移。同時，也要加強對生態旅游的監管，避免生態旅游間接地變成吃野味和生態破壞。

 

　　全國政協常委、最高人民檢察院副檢察長張雪樵：

 

　　完善對涉疫人員管控工作的法治保障

 

　　做好涉疫人員的管控工作是打贏疫情防控阻擊戰的關鍵環節。管控工作，說到底就是對涉疫人員衣食住行、人際社會活動等基本權利的限制，包括對關聯家庭、社區、企業、單位、聚集群體的管控約束。但大多數現行法律只能調整正常時期的社會關系，面臨這場突如其來的重大疫情，如何限制，限制哪些權利，管控到什么程度，誰來定奪，怎么授權，行政執法該有哪些突破，司法政策又應該做哪些應變等，都必須馬上按照習近平總書記關于依法防控的重要指示，運用法治思維和法治方式來加以解決。為此建議：

 

　　一、臨時授權縣級以上人民政府可以規定臨時性應急行政管控措施，填補法律制度的供給缺陷

 

　　依照保護公民權利和自由的法治精神和法無授權不可為的底線原則，即使在重大突發公共衛生事件應急時期，政府采取的任何管控措施也應當有法可依。如果無法可依，不僅會妨礙政府采取具有執行力的管控措施，影響管控實效，而且會誘發不當或者不法乃至嚴重侵犯公民基本權利的“低級紅”現象，弄巧成拙，釀成惡果。前期出現一些基層村鎮挖斷道路、劃線為界，不準車人越雷池一步，非本地戶籍居民一概不得入內，逼得他人成為“高速盲流”、“有家難歸”等無序亂象，其根源恰在于應急管控措施的無法可依。

 

　　當下，全國各地疫情錯綜復雜，恢復經濟發展、支持企業復工復產與疫情防控產生的矛盾，東西南北不相同，省情縣情不相似。要做到科學有序防控、精準施策，不宜依賴“一刀切”式授權的全國性立法，何況修法程序繁瑣，遠水難救近火。藉此，建議相關省市區以人大常委會決定等地方立法形式授權縣級以上人民政府在不違反憲法、法律、行政法規等上位法基本原則的前提下，在醫療衛生、防疫管理、隔離觀察、道口管理、交通運輸、社區管理、市場管理、場所管理、生產經營、勞動保障等涉疫人員管控方面，可以規定臨時性應急行政管理措施，包括劃定疫區、風險區以及等級范圍，因地施策等。把權力下放到設區市或者縣（區），既能把握好對涉疫人員權利限制的原則和邊界，又能照顧到地方疫情的特殊性和防控措施的針對性、靈活性。同時，使公民清楚地認識到黨委和政府在依法防控工作中也是在實施依法行政的職責，而不是一時興起或者朝令夕改的隨意性行為。

 

　　二、在復工復產時期用重典，調整打擊危害疫情防控行為的執法司法政策

 

　　疫情防控是一場人民戰爭，依法防控離不開全民守法。但目前的問題是，不少公民還沒有認識到非常時期涉疫人員抗拒防控行為的危害性、違法性，仍視同為正常時期行為。譬如，疑似病人在隔離時期參加會議，在平時是抱病工作的先進典型，但如果今天一意孤行，一旦被確診并感染他人，就涉嫌過失以危險方法危害公共安全的刑事犯罪。社區居民在平時進出自由，但在嚴格管控后明知故犯強行“闖關”，就可能涉嫌妨害公務罪而被處以刑罰。如果這些錯誤認知不糾正，一些人可能會成為妨害疫情防控的不法分子。特別在恢復社會生產和人口流動后，一旦涉疫人員的防控工作沒做好，就可能使疫情卷土重來，局面難以收拾。但要在短時內解決防控意識淡薄的社會問題，除了宣傳教育，還必須秉持在非常時期用重典的治理觀念，調整對妨害涉疫人員管控行為的執法司法政策，加大依法打擊相應違法犯罪力度，通過公開發布案例，起到立竿見影的法治教育和引導作用。

 

　　具體而言，其一，嚴格把握構罪標準，寧嚴勿寬。對符合入罪條件的不準以“情節顯著輕微”作無罪處理，一般也不能以“情節輕微”不予起訴，或降格作違反治安管理行為的行政處罰。之所以從嚴，就是要通過真實的案例迅速扭轉部分公民對疫情的錯誤認知，促進其全面守法，讓他們充分理解、支持、配合對涉疫人員的防控工作，確保控制、切斷傳染源。其二，集中司法資源從快辦案，求準求實。充分運用認罪認罰速裁程序或者簡易程序，在把準案件的前提下縮短辦案周期，不因求精而拖沓。突出案件實體標準，盡早結案，做成案例公開發布，充分發揮案例的警示作用。其三，在科處刑罰上要寬嚴相濟，重在感化教育。抗拒防控的涉疫人員在主觀惡性上不同于正常時期的違法犯罪，之所以加大打擊力度，首先是著眼于確保防控疫情取得實效，對事重于對人。隨著疫情的結束，其違法犯罪行為的社會危害性也會相應減輕。依據罪行相適應原則，應當重定性、輕處罰，在實體處罰上寧輕勿重。

 

　　全國政協委員，北京天達共和律師事務所主任，中國衛生法學會副會長李大進：

 

　　應對重大突發公共衛生事件的核心是尊重科學

 

　　疫情發生至今，防疫治疫的決策、部署、實操都離不開法律，舉國上下所有人的行為舉止必須遵守法律，疫情防控中要最大限度地做到有序通達離不開法律，中國人堅定戰勝疫情的信心、取得最終勝利更離不開法律。當前我們的疫情防控工作取得了很大成效，但也面臨法律法規和制度規則不健全不完善，相關機構設置重疊掣肘、權責交叉又不能做到無縫連接，管控調配處置保障等工作缺精細、缺實操，基層執法施策有些簡單隨意等問題。此外，政府、社會組織、公民在突發應急事件中的權責角色還不夠清晰，相互之間配合不夠，沒有充分體現社會共治理念。我認為，應對處置重大突發公共衛生事件的核心和前提是尊重科學、依靠科學和運用科學，不能照搬應對自然災害、反恐制暴、安全責任事故的方法來施策。為此建議：

 

　　1.在此類事件應對過程中必須把尊重科學、敬重專業放在重要位置上考量，依法治理和科學施策要并重，兩手抓，兩手都要硬。

 

　　2.重視應對此類事件的立法、修法和執法工作，建立完善科學適用的專門法律體系，以法治保障國家應對此類事件的頂層設計和機制體制，確保依法施策。

 

　　3.重新構建國家應急事件處置管控體系，確保此類事件發生時，決、施策、調、保障、處置能夠有序順暢，尤其要建立和完善政府、社會組織、公民共同參與的共治體系。政府是主導，但不是萬能的，不能唱獨角戲，要引導鼓勵社會組織和公民的參與。

 

　　4.理順醫療管理部門、醫院及醫生之存在的體制機制問題，建立一體化應對的制度規則和保障體系，確保醫療管理部門、醫院、醫生責權明晰，救治有方，配合有序，保障有力，后顧無憂。

 

　　5.建立相關部門處理此類事件的長期培訓演練機制，這些部門和單位的領導干部在上崗前必須做到應知應懂應會，在這方面的培訓考核成績要作為任職的前提。

 

　　6.在國家層面建立全民普及知識教育體系，依托各種基層組織和教育機構，開展全民應對重大突發公共衛生事件的教育活動，少些口號，多些實招，提高國民的應急能力和健康素養。

 

　　全國政協委員，原國家行政學院副院長楊克勤：

 

　　健全國家應急管理體系　提高干部應對突發事件能力

 

　　一、健全國家突發公共衛生事件應急管理體系。2003年取得抗擊非典疫情的勝利后，國家加強以“一案三制”（應急預案，應急管理體制、機制和法制）為核心的突發事件應急管理體系建設。特別是黨的十八大以來，應急管理體系建設不斷調整和完善，應對突發事件能力不斷提高。這次新冠肺炎疫情發生后，突發公共衛生事件應急體系發揮了重要作用，但同時也遇到了不少迫切需要進一步研究解決的問題。例如，中央與地方之間權責如何劃分，應急指揮機構如何組建和高效運轉，軍地之間如何協調聯動，應急準備、風險防控、緊急征用、社會動員、輿論引導、國際交流合作等工作怎么推進，等等。如何在突發公共衛生事件應急決策時，既遵循必要的專家咨詢程序，又保證專家組構成中科研和臨床專家的廣泛覆蓋？如何既堅持決策時的審慎原則，同時又賦予地方政府一定的決策權？如何既采取嚴格的隔離措施防控疫情擴散，又不限制公民法定的基本權利？等等。突發公共衛生事件，事關億萬人民身體健康和生命安全。因此，必須堅持以人民為中心的思想，把應對突發公共衛生事件放在應對各類突發事件的重要位置。應當認真總結這次應對新冠肺炎疫情的寶貴經驗和深刻教訓，平時特別加強對可能出現疫情的風險評估和形勢研判，制定既有原則指導又有詳細措施的可操作性極強的應急預案，并且經常反復組織演練，不斷修改完善，大力推進突發公共衛生事件應急管理體系和能力現代化。

 

　　二、提高各級干部應對突發公共衛生事件的能力。新冠肺炎疫情發生后，各級領導干部深入貫徹落實習近平總書記重要指示精神，在疫情防控工作中堅守崗位，履行職責。同時，也暴露出個別領導干部在應對突發公共衛生事件方面還存在嚴重短板和不足。因此，必須按照黨的十九大對領導干部提出的“既要政治過硬，也要本領高強”的要求，把應對突發公共衛生事件的能力列為各級黨委政府和領導干部的必備能力。黨校、行政學院、干部學院要認真總結經驗，充分發揮主渠道、主陣地作用，在各類主體班次中都要把包括突發公共衛生事件的各類應急管理作為必修內容。要深入學習領會習近平總書記關于應急管理的重要論述，掌握應急管理法律法規、應急預案、工作規范，熟悉應急管理體系的基本內容。同時，繼續創新培訓方式方法，大力推動重特大突發公共衛生事件情景構建、事件還原和模擬演練，增強培訓的針對性、操作性和實用性，切實提高干部的實戰能力。

 

　　三、全面充實基層一線公共衛生力量資源。突發事件發生在基層，突發事件應對的第一關口在基層。此次新冠肺炎疫情防控，暴露基層一線醫療救治、疾控、衛生監督等方面的力量資源過于薄弱，存在很大的缺口。“基礎不牢，地動山搖；基礎扎實，堅如磐石。”建議結合此次疫情應對，全面加強基層一線應急資源和力量建設，做到力量下沉，重心下移。平時舍得花小錢，戰時發揮大作用。應當大幅度增加市縣醫院基礎設施建設投入，大力加強醫學院校建設，大量培養醫生護士，努力提高醫生護士的收入待遇。同時，充足合理保障應對突發公共衛生事件的物資儲備。

 

　　四、大力增強全社會的衛生風險意識，涵養健康生活方式。應發揚我國群防群控的優勢，把應急管理理念和健康生活觀念納入國民教育和精神文明建設體系，加強衛生安全和健康知識宣傳，推動公共衛生安全理念和健康生活方式進企業、進農村、進社區、進學校、進家庭，夯實突發公共衛生事件應急管理的社會基礎和群眾基礎。

 

　　全國政協委員，民政部原副部長顧朝曦：

 

　　處置公共事件當用好社會組織

 

　　病毒肆虐對人類而言并不罕見，病毒比人類的資歷要老得多，它滅部落、毀民族，乃至荒國家，棄文明，都易如反掌，史上屢見不鮮。但這樣的事件對具體某個人來講，實屬罕事，多無經驗，難免發慌。處置公共事件當用好社會組織。

 

　　面對突如其來的病毒疫情，一些社會組織的運作和管理顯露出了多方面的不適應：有“不能動”的、有“不敢動”的、有“不會動”的，也有不作為、亂作為，進退失據的。為此，提出如下意見供參考：

 

　　一是對社會組織分類指導，各有側重（專業的、公益的、其他類的）。讓相關專業的社會組織及時綜合專家學者的意見，主動發聲，回應社會焦慮，解疑釋惑。即便他們的判斷和意見有可能不全面，對社會公眾而言，那也比聽小道消息要強。讓公益類的社會組織公開透明其運作流程，主動接受社會輿論監督，回應社會關切，動員后備力量，解決短時間內能力不足、效率不高等問題。讓其他類的社會組織依法、有序、科學、有效地組織好各自的社團活動，如網上知識講座、網絡攝影展等，豐富社區生活，提高國民素養。

 

　　二是對社會組織的管理要加上積極引導這一條。以往對社會組織的管理主要是設門檻，對規章，做年檢，搞稽查。要做好前面所提出的分類指導，就需要平時加上積極引導的工作要求。平時練，急時用；平時松，急時窮。讓我們從戰爭中學習戰爭。此疫后對所有社會組織都要增強應急意識，明確各自的防范領域，做好演練示范。閑時置下急時用，急時抓來不管用。

 

　　三是對返鄉返工、看病等有急事者及管控人員分別提出要求。荊楚大疫，可別說事不關己，病毒這玩意兒，你不找它，它也可能會找你。所以閉戶自防，利人利己，不到萬不得已別出門。管控人員首先要保護好自己，并區別對待過往人等，急事急辦，好話好說，切忌本本主義、教條主義。基本原則是以人為本，以公共利益為重。

 

　　四是眼下的困獸之斗會讓很多人性情暴躁，極容易引發各類矛盾，亟須社會心理撫慰。特別是當疫情出現拐點，擴散得到控制，秩序逐漸恢復過程中，回家的、復工的、返學的等會擁擠不堪，大家都急，人人有火，要積極發揮好社工和心理學專業人士的作用，提高社會心理干預能力。要早宣傳、多宣傳各行各業的好人好事，利用疫情凝聚人心，化不利為有利。